<<<     ΛΛΛ     >>>   

Организация Объединенных Наций была образована на основе соглашений, достигнутых в Ялте между Черчиллем, Сталиным и Рузвельтом, и в результате подготовительных работ, проведенных

576

Часть  2. Вторая мировая война

экспертами во время конференции в ДумбартонОксе. 5 марта 1945 г. правительство Вашингтона также и от имени английского, советского и китайского правительств направило в соответствии с условиями, принятыми в Ялте, всем тем странам, которые объявили войну Германии до марта, приглашение принять участие в конференции, которая открывалась 25 апреля 1945 г. в СанФранциско, для принятия окончательного решения об уставе новой организации. Франции не было среди приглашающих изза упорного нежелания де Голля присоединиться к «сообщникам», ответственным за Ялтинские соглашения, хотя французская делегация участвовала в подготовительных работах и весьма быстро согласилась с ролью великой державы, которую предоставлял ей разрабатывавшийся устав. Учредительный акт о создании ООН подписали в общей сложности 49 стран, к которым в процессе ратификации добавилась Польша, чье Временное правительство было уже признано англичанами и американцами.
Дебаты в СанФранциско продолжались два месяца до принятия 26 июня 1945 г. устава новой организации. Они не превратились в пассивное согласие с решениями, ранее одобренными «Большой тройкой», более того, малые страны, в особенности недавно созданные государства, очень активно поддерживали отдельные положения и отстаивали равноправие внутри организации. Это был узловой момент всей ситуации, поскольку от принятых решений зависел характер организации: станет ли она повторением Лиги Наций, т.е. организацией, получившей в юридическом плане широкий резонанс, но малоэффективной в решении международных споров, либо организацией, обладающей, по крайней мере, в принципе, полномочиями, достаточными для того, чтобы она могла действовать самостоятельно, хотя и при сохранении согласия между пятью великими державами.
Принцип юридического равенства субъектов международной жизни затруднял реализацию эффективности организации, за которую давно выступали США и Советский Союз. Были отвергнуты всяческие попытки оказать давление и добиться перераспределения полномочий между органами ООН, так же как были отброшены возражения против предоставления специальных полномочий (так называемого права «вето») пяти державам, постоянным членам Совета Безопасности. По другим вопросам дебаты оказались очень результативными.
В первую очередь это касалось вопроса о несамоуправляющихся территориях, поскольку дискуссии выявили очень сильные антиколониальные настроения. Это привело к тому, что в Устав ООН были включены разделы о международной опеке, в которых

Глава  7. Победа союзников и подготовка послевоенного...      577
было отмечено, что держава, управляющая подопечной территорией, должна способствовать достижению ее независимости. Кроме того, Устав упорядочивал в целом вопрос о несамоуправляющихся территориях, т.е. о колониях, в соответствии с принципом, что державы, управляющие подопечной территорией, должны руководствоваться, в первую очередь, интересами подопечного населения, уважать его политические устремления и содействовать развитию в направлении самоуправления. Столь же оживленная дискуссия разгорелась по вопросу об Экономическом и Социальном Совете, которому отводилась роль одного из «главных органов» ООН.
Жаркие обсуждения развернулись и по вопросу о полномочиях Совета Безопасности и порядке голосования внутри него. Именно этот вопрос делает необходимым, в виду его последующего развития, более точное изложение юридической структуры организации, созданной на конференции в СанФранциско.
Устав, подписанный 26 июня и вступивший в силу после ратификации отдельными странамиучастницами 24 октября 1945 г., состоял из преамбулы и 111 статей, объединенных в 19 глав. В преамбуле отмечались гуманитарные и пацифистские принципы, которыми руководствовались при подписании Устава. Статья 1 определяла задачи Организации Объединенных Наций короткой и выразительной фразой: «Поддерживать международный мир и безопасность»; с этой целью намечалось принимать необходимые коллективные меры, которые были должным образом перечислены. Именно приоритет задачи поддержания мира сделал ООН такой организацией, перед которой стояли особые задачи в эпоху нарастания напряженности.
Главными органами ООН были и есть  Ассамблея, Совет Безопасности и Генеральный секретарь. Полномочия Ассамблеи, в которой равноправно представлены все странычлены ООН, включали обсуждение любых вопросов и выработку рекомендаций. Изначально это был политический орган, но лишенный оперативных возможностей, за исключением тех, которые были ему делегированы или могли быть приобретены за время работы.
Совет Безопасности выражал юридическую, политическую и исполнительную суть системы ООН, потому что на него была возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (ст. 24). В состав Совета входило 11 (с 1965 г. 15) членов: пять постоянных (Англия, Китай, Соединенные Штаты, Советский Союз и Франция), остальные избирались по очереди на два года из других государствчленов ООН. Совет должен был принимать и мирные и военные меры для под

578

Часть  2. Вторая мировая война

держания мира. Таким образом, Совет Безопасности создавался как единственный орган, который был вправе принимать решения от имени всей организации. Другими словами, именно перед Советом Безопасности стоит задача «управлять» Объединенными Нациями.
Его постановления требовали специальной процедуры голосования, поэтому, за исключением процедурных вопросов, предполагалось, что большинство, принимающее решения, всегда должно было включать «голоса постоянных членов». Единственное исключение (выработанное после долгих дебатов) касалось споров, предусматривающих мирное урегулирование, причем сторона, участвующая в споре (ст. 27), должна воздержаться при голосовании, даже если является постоянным членом. Так стало нормой политическое соглашение, одобренное в Ялте, согласно которому Объединенные Нации принимают решения только при единогласии великих держав, т.е. в случае отсутствия между ними конфликта. И наоборот, конфликт между пятью великими державами парализовал бы (как, в самом деле, и случилось) деятельность ООН и ее способность выполнять свои функции, предусмотренные ст. 1.
Чтобы усилить, хотя бы в принципе, полномочия Совета Безопасности, Устав предусматривал, что каждая странаучастница организации должна постоянно держать в распоряжении ООН специальный контингент собственных сил, которые использовались бы в соответствии с решениями Совета и по рекомендациям ВоенноШтабного Комитета, создание которого было предусмотрено ст. 47 (статья, которая до 2002 г. не была выполнена). Было очевидно, что техническая реализация статей относительно создания автономных вооруженных сил ООН полностью зависела от воли заинтересованных сторон действительно предоставить Организации такую автономию, которой она должна была располагать, но которая, фактически, противоречила полномочиям, предоставленным ст. 27 пяти великим державам.
Третий орган  Генеральный секретарь, являющийся «главным административным должностным лицом организации» (ст. 97) и назначаемый Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Решение ограничить его функции только административной сферой было продиктовано намерением не повторять того, что случилось в Лиге Наций, т.е. не допустить, чтобы Генеральный секретарь приобрел собственную власть. Тем не менее, эта власть косвенно ему предоставлялась, поскольку секретарь обладал правом (ст. 99) доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Административ

Глава  7. Победа союзников и подготовка послевоенного...      579
ные функции таким образом наполнялись политическим содержанием, и их значение зависело от личности отдельных генеральных секретарей.
В Уставе была тщательно разработана процедура мирного решения спорных вопросов путем переговоров, обследований, инспекции, посредничества, примирения, арбитража, юридического урегулирования или обращения к региональным организациям, либо иными мирными средствами, определенными совместно (гл. VI). В случае возникновения ситуаций, угрожавших международной безопасности, нарушавших мир и других актов агрессии в Уставе предусматривались меры, сходные с теми, что были предусмотрены Лигой Наций. Они предполагали формы вмешательства с возраставшей суровостью вплоть до высшей, связанной с решением о применении силы, собственной или предоставленной отдельными членами организации (гл. 7, ст. 41 и последующие). Относительно права на самооборону Устав допускал (гл. 71) образование региональных оборонительных союзов, способных принимать принудительные меры помимо Совета Безопасности в случае самообороны от вражеского государства. Эта статья, казалось бы, маргинальная по своему значению, позже, в годы образования блоков, стала очень важной.
Среди менее значимых органов был Экономический и Социальный Совет, который открывал перед Объединенными Нациями обширное поле деятельности. Наконец, были весьма важны положения Устава по колониальному вопросу. В отличие от Устава Лиги Наций, Устав ООН рассматривал в общей форме вопрос о несамостоятельных территориях (гл. XI), в отношении которых были сформулированы общие положения о достойном управлении, прежде всего в интересах населения отдельных территорий, и, по крайней мере, было установлено одно четкое правило. Оно содержалось в пункте е ст. 73 и обязывало страны, управляющие подопечными территориями, передавать Генеральному секретарю «для информации», но «регулярно» доклады, содержавшие «статистические данные и другие сведения специального характера, относящиеся к экономическим, социальным условиям, а также условиям образования» на территориях, за которые они несут ответственность.
Эта обязанность была сформулирована очень туманно и так, что колониальные державы, которые хотели от нее уклониться, могли легко обойти это правило. Тем не менее, с тех пор в течение нескольких лет оно давало возможность ООН вмешиваться в управление колониями сначала с целью содействия росту числа подопечных территорий, а затем в связи с прямой, без промежуточных этапов, и полной деколонизацией.

580

Часть  2. Вторая мировая война

Режим управления подопечными территориями, как и мандаты Лиги Наций, должен был служить моделью постепенного перехода к деколонизации и регулировался специальной главой Устава (XII), в которой рассматривалось очень небольшое число случаев, что делало его мало значимым, за исключением созданной им формы контроля. Территориальная опека была задумана как переходный этап к независимости подопечных территорий и могла применяться только в отношении трех категорий колоний: а) бывших подмандатных территорий Лиги наций, не ставших еще независимыми, — что на практике ограничивало их число подмандатными странами типа В и С, потому что те, что вошли в тип А, все к 1946 г. получили независимость, за исключением особого случая Палестины; Ь) колоний, отторгнутых от вражеских государств в результате войны, что свелось, после нескольких лет бесполезных дискуссий к простому предоставлению временной опеки над Итальянским Сомали той же Италии сроком на десять лет (с 1950 по 1960 г.); с) территорий, добровольно включенных в систему опеки государствами, ответственными за их управление. Последний пункт никогда не был реализован, так как в действительности опека была осуществлена на тех немногих территориях, о которых говорилось в пункте а). Но этот институт имел определенное значение, потому что в связи с ним был образован специальный контрольный орган  Совет по опеке, обладавший четко определенными полномочиями, которые быстро стали моделью, использовавшейся Объединенными Нациями для любой колониальной администрации.
Задуманная как инструмент поддержания мира (именно поэтому определенная категория территорий, отданных под опеку, была изъята изпод контроля Совета по опеке и передана Совету Безопасности, поскольку включала территории, считавшиеся стратегическими, расположенные исключительно в Тихоокеанском регионе и находившиеся под американской опекой), Организация Объединенных Наций обладала дополнительными качествами, усиливавшими ее потенциал и способными предотвратить провал, который потерпела Лига Наций. Прежде всего, в ней участвовали ведущие страны мира и, в первую очередь, сверхдержавы, которые считались подлинными победителями в войне Советский Союз и Соединенные Штаты. Временное отсутствие в тот период потерпевших поражение стран не особенно подрывало всеохватывающий характер организации.
Стремление сочетать в Уставе юридический момент международного равенства государств, с политическим, отражающим различную степень ответственности ведущих держав и других членов

Глава  7. Победа союзников и подготовка послевоенного...      581
ООН, вызывало определенное доверие к организации, функционирование которой предусматривало поддержание равновесия между великими принципами и реальной необходимостью сохранения длительного согласия между главными победителями.
Несомненно, что Устав, несмотря на поправки, внесенные на конференции в СанФранциско, был продуктом англосаксонской правовой культуры и инструментом защиты интересов западных стран, прежде всего Соединенных Штатов, которые могли рассчитывать на почти безоговорочную поддержку более 40 из общего числа 51 странучастниц. Нет сомнения, что советское участие было непосредственно связано с правом «вето», т.е. с правом парализовать деятельность ООН, если другие державы попытаются использовать ее в целях, неприемлемых с советской точки зрения. Все это отражало возможности и ограниченность новой организации, которой победители доверили поддержания мира во всем мире.

7.10.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ    ИНСТИТУТЫ ПОСЛЕВОЕННОГО    ВРЕМЕНИ

Рассматривать Объединенные Нации как нечто отдельное от институтов, которые американские и английские проектировщики (но, прежде всего, первые) создали в области экономики, финансов и торговли означало бы отражать лишь одну сторону медали. Это означало бы не учитывать, как это делается в историографии, то, что эта вторая группа институтов оказалась в среднесрочной и длительной перспективе гораздо более гибкой, чем международноправовые институты в решении как кризисных моментов, так и повседневных проблем. В 2002 г. можно сказать, что в то время как Объединенные Нации еще находятся на переходном экспериментальном этапе, Международный валютный фонд, Международный банк и ГАТТ (теперь ВТО) представляют собой наиболее эффективные и функциональные механизмы рыночной экономики и обеспечивают ее взаимосвязь.
Опыт развития экономики после Первой мировой войны и протекционизма, последовавшего после великой депрессии, оказали глубокое влияние на идейные установки авторов послевоенных проектов. Было очевидно, что задача реконструкции была очень трудной, потому что экономический кризис оказался очень глубоким, урон, нанесенный хозяйству, огромным, значительные материальные ценности исчезли, нельзя было с пренебрежением отнестись к проблеме Советского Союза как к отдельному казусу, поскольку, по крайней мере, в принципе, она представляла собой

582

Часть  2. Вторая мировая война

неотъемлемый элемент любых решений. Предстояло решить три проблемы: свободы торговли, дефицита долларов и необходимости капиталов для реконструкции.
Одна из этих проблем была в центре внимания международной экономической политики Хэлла с момента его назначения Государственным секретарем. Она также была предметом дискуссий как во время работы над Атлантической хартией, так и в период разработки соглашений о применении закона о лендлизе, в особенности на этапе обсуждения ст. 7 англоамериканского соглашения, касавшейся постепенной отмены системы преференций. Но совершенно очевидно, что это соглашение не могло рассматриваться в отрыве от валютного аспекта проблемы, потому что нарушение торгового и валютного равновесия являются двумя сторонами проблемы торгового обмена. Таким образом, кампания в поддержку свободы торговли достигла своего апогея и переросла в кампанию за изыскание валютных средств, которые придали бы свободе торговли реальное содержание, направленное не на подчинение, а на достижение взаимозависимости.
Основная цель американцев в области международной экономики заключалась в реконструкции многосторонней системы мировой торговли. Историки международных экономических отношений говорят о «многосторонности», а не о свободе торговли, потому что многосторонность не означает отмену всех торговых барьеров (квот и пошлин), а только их сокращение. Для постановки проблемы используются не абсолютные, а относительные термины  и это означает, что торговые барьеры при многостороннем режиме должны применяться в равной мере ко всем входящим в него странам. «Многосторонность» воспринималась как более реалистичный и менее абстрактный вариант абсолютной свободы торговли, которая, будучи осуществленной буквально, привела бы к бесчисленным нарушениям равновесия и к ценовой дискриминации. Вопрос об «устранении дискриминации» стал ядром американской концепции «многосторонности», поскольку он был тесно связан с заботами о будущем мирового рынка, который должен был служить для сбыта американской промышленной продукции и средством поддержания политических отношений, зависевших от существующих форм торгового обмена.
Англичане знали, что пропаганда свободы торговли была по большей части связана с неприятием европейского протекционизма тридцатых годов, а также системы имперских преференций в рамках Британского содружества наций, установленной в 1932 г. на конференции в Оттаве. Но они также знали, что политикоэкономические узы с Соединенными Штатами, сложившиеся в период

Глава  7. Победа союзников и подготовка послевоенного...      583
войны, требовали адаптации к американским подходам. Впрочем, концепция «многосторонности» оставляла достаточно пространства для поиска компромисса, к которому в высших английских кругах были готовы. Действительно, ограничения на свободу торговли вообще создавали препятствия для английской экономической жизни, которая зависела от импорта. Даже в политическом плане устойчивость британских позиций зависела от непрерывного притока продовольствия изза рубежа, и этого обстоятельства оказалось достаточно, чтобы преодолеть сопротивление сторонников безоговорочного сохранения системы имперских преференций.
Таковы были предпосылки начавшихся в разгар войны англоамериканских переговоров, к которым позже присоединились другие Объединенные Нации. С американской стороны в них участвовал Генри Уайт, высокопоставленный чиновник в министерстве финансов, а со стороны Англии Джон М. Кейнс, который в течение всего периода войны был вместе с Лионелем Роббинсом главным советником английского правительства по вопросам экономики. Уайт еще в 1942 г. разработал смелый план образования Фонда стабилизации Объединенных Наций и Банка реконструкции. Эти два института, начало деятельности которых которых планировалось на конец войны, призваны были «предотвратить расстройство валютной системы и коллапс денежной и кредитной системы; обеспечить возрождение международной торговли; предоставить большое количество капиталов, необходимых практически во всем мире для реконструкции, поддержки и экономического возрождения». На фоне концепции «многосторонности» Хэлла проект отражал намерение министерства финансов (Уайта, но также и Моргентау) проводить политику активного вмешательства, весьма далекую от принципа laissezfaire, присущего абсолютной свободе торговли, и воспринявшую идеи кейнсианства.
В свою очередь Кейнс подготовил к переговорам с американцами проект, сходный с планами создания Американского фонда. Проект предусматривал образование клирингового союза или компенсационной палаты, которая могла бы предоставлять кредиты своим членам, чтобы помочь им преодолеть финансовые затруднения в сфере международной торговли. Таким образом, концепция «многосторонности» на практике сталкивались с необходимостью обеспечения ее валютной базой. Кейнс предполагал также образование Организации международной торговли, которая должна была определить условия в рамках надежной системы международной торговли.
Здесь не место для глубокого анализа переговоров по этой проблеме, но совершенно очевидно, что от них не в меньшей сте

584

Часть  2. Вторая мировая война

пени, чем от переговоров по политическим и правовым вопросам, зависели судьбы мира после войны. Действительно, организационные и валютные аспекты международной торговли могли оказать влияние на воссоздание здоровой рыночной экономики и, возможно, на возрождение способности этой экономической системы включить как колониальные территории, которые могли стать с течением времени независимыми, так и страны с плановой экономикой, которые могли быть вынуждены учесть требования мирового рынка. Все это, стоит отметить, достигалось ценой бесконечных споров и требований, потому что в тот период на принятие решений оказывало сильное влияние превосходство американской экономики (к которому добавлялось постоянно растущее в 19421945 гг. военнополитическое преимущество).
Впрочем, сами американцы хорошо понимали значение проблемы. Внутренний документ американской администрации, опубликованный Ричардом Гарднером, ярко отражает ее взгляды и состояние дел: «Быстрый рост объема мировой торговли в послевоенное время весьма важен для достижения полной и эффективной занятости в Соединенных Штатах и других странах, для сохранения частной инициативы и для успеха системы международной безопасности, созданной для предотвращения войн в будущем.
С целью создать благоприятные условия для максимально возможного роста международной торговли на основе равноправия необходимо, чтобы государства отказались от практики ограничения торговли, распространенной в межвоенный период, и сотрудничали в целях снижения торговых барьеров, созданных в то время правительствами. Международная торговля не сможет развиваться должным образом, если не будут существенно сокращены или отменены чрезмерные пошлины, количественные ограничения экспорта и импорта, контроль над обменом валют. Кроме того, если не принять мер в этом направлении, то может и дальше усиливаться тенденция, уже до войны достаточно сильная во многих странах, к устранению частной инициативы из сферы международной торговли и замене ее жестким государственным контролем...
Соединенные Штаты являются единственным государством, которое в состоянии взять на себя инициативу наращивания общих усилий, направленных на снижение международных торговых барьеров. Благодаря относительно большой экономической мощи, благоприятному состоянию платежного баланса и значению их рынка для благосостояния всего мира, влияние Соединенных Штатов на политику в сфере мировой торговли превосходит влияние любого другого государства. Хотя сотрудничество с Соединен

 <<<     ΛΛΛ     >>>   

Нольфо ди Э. История международных отношений. истории 3 германии
Для франции вскоре закончится
Нольфо ди Э. История международных отношений. истории 5 августа
Нольфо ди Э. История международных отношений. истории 5 британия
Cитуация в югославии становилась с каждым днем все сложнее