<<<     ΛΛΛ     >>>   

Административные полномочия Государственного совета состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстанции, причем его решения являются окончательными. Государственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников 64 .

Во Франции существует также институт посредник а, как бы дополняющий систему контроля за административно-государственным управлением. Он был образован в 1973 г . по инициативе премьер-министра П. Месмера 65 . Посредник назначается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации. Другими словами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, то посредник информирует об этом правительство.

Великобритания. В Великобритании (как и в США) до второй половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм 66 .

Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии — Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий.

Однако из-за противодействия сторонников патронажной системы проведение реформы растянулось на много лет. Несмотря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г .), которая проводила конкурсы для кандидатов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г . был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.

Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота — Тревельяна как важный вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям 67 . Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) Службы Короны.

Основной причиной, по которой в Великобритании утвердилась «система добычи» и развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политологи считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г . установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.

Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, которые мы наблюдали в других европейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вносить предложения по политическим вопросам. В 1940 г . было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы 68 .

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Великобритании. В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некоторой децентрализации административной власти в стране.

Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет право в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять решения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британцы высоко ценят местную автономию.

Центральная администрация британского правительства возглавляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльными они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.

Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством 69 .

Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.

В январе 1971 г . началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов 70 и образование трех основных групп чиновников. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы. Они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления 71 .

Вторая группа — административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов — от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие прстую исполнительскую работу.

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности». Поэтому «гражданские служащие должны иметь живое понимание политического содержания того, что они делают и что они советуют» 72 .

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсайдеров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений» 73 .

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, — это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре 1953 г . прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах» 74 . Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г .). Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов — Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

 <<<     ΛΛΛ     >>>   

Трудовая политика в организации
Административно-государственное управление
В своей работе элементы доктрины радикалов он дает анализ системы административно-государственного
Если государство в лице начальника