<<<     ΛΛΛ     >>>   

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Французская гражданская служба» дает определение административно-государственного управления как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти» 36 .

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон полагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения» 37 .

Сегодня большинство политологов считают, что административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин 38 . Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в монографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах» 39 .

Мы предлагаем следующие определения.

Административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственного управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их исполнение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила 40 . Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную. Должность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играющим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда административная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути 41 .

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония административной власти. Под последней понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию 42 . Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют многочисленные факторы: возможность опереться на бюрократический аппарат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.» 43 .

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и неделимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрессией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информационное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их представителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу усмотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов» 44 , которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, надежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хозяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные шаги в реализации идеи разделения власти. Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные органы направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управления за противоправные служебные действия, побуждают служащих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности 45 .

Еще одним фактором противодействия демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчинение закону», «ответственность перед представительным органом», «уважение прав гражданина», стали правовыми и политическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом 46 .

Именно поэтому во всех демократических странах мира важное значение придается профессиональной подготовке государственных служащих. Специальность « public administration » существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел ( The School of Public Affairs ). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX века требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

 <<<     ΛΛΛ     >>>   

Но уже аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение
На втором этапе переговоров
Единственными органами государственной власти
Служащему