ΛΛΛ     >>>   

Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Долгое время она развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований.

Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: «… поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей» 1 .

По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середине XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследований Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки получили название «социальные».

Однако о начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г . В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г . Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» ( Political Science Quarterly ). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы 2 .

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти».

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стремились укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава «канцелярии» (франц.— bureau ) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины «бюрократия», «бюрократизация».

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV — XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

В 1883 г . в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы ( civil service ) 3 . Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

В 1887 г . профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» 4 . Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая «работала бы» в рамках демократического общества 5 . Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» 6 . Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации 7 .

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не зависимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин « public administrative management » (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г . В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления 8 . Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.

 ΛΛΛ     >>>   

Ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлагаемых способов решения проблемы



Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного
политологии Устрялов Н. Итальянский фашизм