<<<     ΛΛΛ   

Американские чиновники, принимавшие в этом участие, извлекли в 1990-х годах несколько уроков, которые администрация Клинтона в мае 1997-го систематизировала в Директивном решении Президента США № 56 (PDD-56). Эта директива заложила основы координирования деятельности американских ведомств в связи с возникновением постконфликтных чрезвычайных ситуаций и использовалась в период восстановления Косово после натовской интервенции 1999 года. Отчасти благодаря более согласованным действиям США национальное строительство в Косово отличалось гораздо более слаженной организацией на международном уровне, чем в Боснии, большей сплоченностью руководства и проходило со значительно меньшими межведомственными трениями.

На начальной стадии деятельности администрация Буша готовилась заменить Директивное решение № 56 новым директивным указанием президента, которое возложило бы ответственность за координацию любой деятельности по национально-государственному строительству на аппарат Совета национальной безопасности в Белом доме. Это была здравая во всех отношениях мысль, но президент так и не подписал проект этого документа — очевидно, по причине упорных возражений со стороны Министерства обороны. Затем произошли события, связанные с 11 сентября, война в Афганистане и последовавшие за ней попытки восстановления страны. При этом у администрации Буша так и не появилось согласованной политической концепции национально-государственного строительства, а попытки восстановления Афганистана многие официальные лица расценили как неудачные.

И вот на фоне этих событий, в ноябре 2002-го, вскоре после принятия резолюции Совета Безопасности ООН № 1441 Пентагон выступил с «великой идеей»: все планирование на послевоенный период должно осуществляться централизованно и под его руководством. Задержка с назначением координатора по восстановлению произошла как следствие вытекавшей из великой идеи великой межведомственной баталии.

У министра обороны Дональда Рамсфелда было несколько серьезных причин, чтобы претендовать на сохранение за собой руководства процессом восстановления. Предыдущие попытки руководства национально-государственным строительством всегда осуществлялись по двум каналам. С одной стороны, решались вопросы военной безопасности, с другой — через местного посла и Госдепартамент — гражданские вопросы. По мнению Рамсфелда, это разделение полномочий сковывало американские вооруженные силы, поскольку представители гражданской управленческой цепочки никогда не соглашались принять стратегию, направленной на скорый вывод войск, и постоянно требовали от военных выполнения несвойственных им функций — например, полицейских. Согласно Рамсфелду, эта проблема особенно остро стояла в Боснии, где войска США оставались на протяжении семи лет после подписания Дейтонских соглашений, и снова встала в Афганистане, когда американцы вытеснили оттуда талибов.

Между тем Пентагон несколько месяцев спорил с Госдепартаментом и разведслужбами о роли Ахмада Чалаби и Иракского национального конгресса. Крайние позиции заняли, с одной стороны, представители Пентагона, полагавшие, что задачу демократизации Ирака можно целиком переложить на Чалаби, и, с другой стороны, представители Госдепартамента и разведки, которые считали его кандидатуру неподходящей для выполнения какой бы то ни было функции в послевоенном Ираке.

К концу декабря 2002 года Рамсфелд, непревзойденный специалист по бюрократическим играм, взял верх. Президент Буш, ввиду притягательности для него идеи единоначалия, согласился передать контроль Пентагону. Но эта стратегия имела явные недостатки. Пентагон, не располагая достаточным институциональным опытом и потенциалом для осуществления необходимого объема работ по восстановлению, обратился за помощью не по тем адресам. Министерство обороны ведь не держит специалистов по написанию конституций или продюсированию привлекательных телепрограмм, способных составить конкуренцию продукции каналов «Аль-Джазира» или «Аль-Арабия» в борьбе за сердца и умы арабских зрителей. У Пентагона не налажены отношения с международными неправительственными организациями, предоставляющими гуманитарную помощь. Нет у него и готовых рецептов по координированию работы с ООН и другими международными институтами.

Как только стало ясно, что восстановление Ирака становится процессом более длительным и дорогостоящим, чем ожидалось, в Конгрессе немедленно раздались возгласы в пользу привлечения международной помощи. Но на уровне мирового сообщества отсутствует какой-либо центральный орган, способный взяться за координирование процесса национально-государственного строительства. Решение возложить такую ответственность на ООН, как бы оно ни приветствовалось другими странами, было бы непрактичным. Организация Объединенных Наций не имеет ни опыта, ни ресурсов (кадровых и прочих), чтобы авторитетно руководить реализацией программ подобного строительства. В этих вопросах ООН зависит от основных доноров — США, Евросоюза и в меньшей степени от Японии.

Больше того, еще никто не брался за решение более серьезной проблемы, связанной с проведением второй фазы национально-государственного строительства, — переходом к самостоятельному функционированию местных институтов. Майкл Игнатьефф, эксперт по правам человека, дал запоминающуюся характеристику этой проблемы. В то время как мировое сообщество, пишет Игнатьефф, повторяет как мантру слова «создание рабочей инфраструктуры», реально нередко происходит «высасывание этой инфраструктуры». На места прибывают хорошо финансируемые международные агентства, специалисты-контрактники и представители неправительственных организаций, которых нужно обеспечивать связью для их спутниковых телефонов и портативных компьютеров, а также западными зарплатами. В статье, недавно опубликованной в Journal of Democracy, Джералд Кнаус и Феликс Мартин утверждают, что спустя семь лет после подписания Дейтонских соглашений Босния превратилась в «европейский радж» (понятие, которым до 1947 года характеризовалось английское господство над Индией. — Ред.), в котором верховный представитель ООН играет роль вице-короля, правящего колониально-зависимой территорией, не имеющей ни демократии, ни самоуправления. Ни в Боснии, ни в Косово не просматривается стратегия, направленная на вывод международных сил, потому что это оставит обе страны наедине с теми самыми трудноразрешимыми политическими проблемами, которые первоначально потребовали вмешательства.

Ничто из вышесказанного не означает, что США должны исключить участие мирового сообщества в будущих попытках национально-государственного строительства. Многосторонний подход подразумевает разницу между теми 70 млрд долларов, которые были вложены иностранными державами в войну в Заливе, и 13 миллиардами, которые они обещали пожертвовать на восстановление в этот раз. Мировое сообщество способно предоставить полицейские силы, специалистов по водоснабжению, саперов для обезвреживания мин и другие ресурсы, которые американцы зачастую не могут быстро развернуть в полевых условиях. Необходим постоянный правительственный орган США для сотрудничества с мировым сообществом, настроенный на неизбежно длительную и кропотливую работу.

Новые подходы

Опыт администрации Буша в Ираке не научил нас ничему новому в том, что касается национально-государственного строительства; он скорее заставляет нас повторить пройденное, вспомнить некоторые забытые уроки прошлого. Первый из них состоит в том, что это — предприятие не из легких, требующее длительных и серьезных затрат человеческой энергии и ресурсов, а кроме того уносящее человеческие жизни. Если говорить о странах, где подобные мероприятия в значительной степени увенчалось успехом (Германия, Япония, Филиппины), то речь идет о тех из них, в которых срок пребывания американских войск измерялся поколениями. Поэтому не стоит и затевать такое дело, если мы не готовы платить по столь высоким ставкам.

При всем том мы сейчас по рукам и ногам связаны обязательствами в Афганистане и Ираке. Вероятно, и в будущем мы продолжим брать на себя обязательства по национально-государственному строительству по той простой причине, что государства-неудачники — не та проблема, которую можно игнорировать. Наличие этой проблемы неизбежно заставляет нас извлекать уроки из недавнего прошлого.

Проблемы, с которыми администрация столкнулась в Ираке, не столько результат каких-то просчетов, сколько вполне предсказуемый побочный эффект от создания непродуманной институциональной структуры. Исправление этой структуры должно проходить по четырем направлениям.

Во-первых, Соединенным Штатам необходимо создать центральный орган, укомплектованный постоянным штатом, для управления текущей и предстоящей деятельностью в области национально-государственного строительства. В качестве одного из вариантов, рекомендованных Комиссией по постконфликтному восстановлению при Центре стратегических и международных исследований, предлагается учредить должность директора по восстановлению. Резиденция директора может находиться в одном из правительственных зданий, хотя ее местоположение в Белом доме представляется наиболее логичным, если учитывать деликатный характер межведомственных отношений, с которыми придется иметь дело. (Признав ошибочным передачу Пентагону верховного руководства процессом восстановления Ирака, аппарат Белого дома решил в октябре 2003-го отозвать у него эти полномочия.) Офис директора мог бы служить своего рода копилкой институционального опыта, что позволит нам избавиться от необходимости каждый раз заново учиться тому, что мы когда-то уже проходили.

Во-вторых, этот координирующий орган должен быть облечен достаточными полномочиями, чтобы в случае кризиса удержать под контролем конфликтующие правительственные ведомства. Поэтому необходимо, чтобы был назначен руководитель гражданского аналога CENTCOM, отвечающий за послевоенное гражданское планирование, которое осуществлялось бы одновременно и параллельно с военным планированием.

В-третьих, любая постоянно действующая организация, занятая национально-государственным строительством, должна поддерживать связи с подобными агентствами в других странах. Несмотря на положительный опыт операций в Сомали, Боснии и Восточном Тиморе, благодаря которому мировое сообщество лучше справляется с выполнением «строительных» работ, ему также недостает возможностей для сохранения накапливаемого отдельными организациями опыта — и здесь пригодилась бы помощь США.

Наконец, работа по восстановлению должна оставаться исключительно под гражданским контролем — с начала перехода от стадии стабилизации в регионе к построению самостоятельных институтов, которые в конечном итоге дадут Соединенным Штатам возможность «уйти красиво». Решение вопросов о том, как скоро власть должна быть передана под местное управление, какова должна быть последовательность политических реформ, где и когда можно снизить объемы помощи и уровень присутствия в конкретной стране, нельзя оставлять Министерству обороны, которое всегда будет настаивать на быстром выводе вооруженных сил.

Это стремление станет приобретать все большее практическое значение по мере восстановления Ирака. Доналд Рамсфелд уже сформулировал стратегию «облегченного варианта» национального строительства, которая подразумевает быстрый переход к местному управлению, а также проведение «добровольно-принудительной» политики, предоставляющей местному населению свободу самостоятельно вести поиск собственного пути к хорошему правлению и демократии. Этот подход сомнителен — во всяком случае, что касается конечного результата. Слабое в административном отношении новое иракское правительство не будет восприниматься гражданами как вполне легитимное. Разрываемое внутренними противоречиями, оно окажется объектом коррупции и некомпетентности — вспомним о борьбе между шиитами и нешиитами во Временном управляющем совете Ирака, которая разгорелась по вопросу о проекте новой Конституции. Национально-государственное строительство требует гораздо большего, чем обучение местных полицейских и военных для замены американцев: если эти подразделения не подкреплены прочной структурой из политических партий, судебных органов, гражданской администрации, над которой верховенствует закон, то они обречены на роль пешек во внутренней борьбе за власть. Национально-государственное строительство «в облегченном варианте» рискует оказаться «разумным обоснованием» ухода из страны без оглядки на хаос, который мы после себя оставляем.

Необходимость создания постоянного органа при правительстве США для управления национально-государственным строительством как идею будет нелегко продать на политическом рынке. Мы пока не смирились с мыслью, что нам еще долго придется заниматься национальным строительством. Однако международные отношения перестали быть только игрой великих держав; теперь события внутри малых стран могут иметь огромное воздействие на остальной мир. Наша «империя», возможно, есть нечто преходящее, основанное на демократии и правах человека, но наши интересы требуют от нас совершенства в деле обучения других наций искусству самостоятельного управления.

 <<<     ΛΛΛ   

Связанной с проведением второй фазы национально государственного строительства