ΛΛΛ     >>>   

Фукуяма Ф. Строительство государств: пособие для начинающих

Источник: Россия в глобальной политике, 24 июня 2004 г.

Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?

«Я не думаю, что наши войска следует использовать для так называемого национально-государственного строительства. Полагаю, они должны быть задействованы, чтобы сражаться и выиграть войну» (Джордж Буш, 11 октября 2000 г.).

«Мы собрались здесь в тот момент, когда вся нация и весь цивилизованный мир переживают критический период своей истории. Часть страниц этой истории была написана до нас, остальные напишем мы... Восстановление Ирака потребует основательных усилий многих наций, в том числе и нашей: мы пробудем в Ираке столько, сколько потребуется, и ни днем дольше» (Джордж Буш, 26 февраля 2003 г.).

Превращение Джорджа Буша из кандидата, обладающего устойчивым предубеждением против национально-государственного строительства, в президента, который берется написать историю мятежной части планеты, — одна из самых ярких иллюстраций того, как изменилась политика США под влиянием терактов 11 сентября. При Буше-младшем Соединенные Штаты взяли на себя ответственность за стабильность и политическое развитие двух мусульманских стран — Афганистана и Ирака. Очень многое теперь зависит от нашей способности не просто выигрывать войны, а и помогать строить самодостаточные политические институты демократии и крепкие рыночно-ориентированные экономики. Причем не только в указанных двух странах, но и на Ближнем Востоке в целом.

Нет сомнения в том, что нашему благополучию и всему мировому порядку сегодня угрожают главным образом слабые, терпящие крах или несостоятельные государства. Слабость или отсутствие институтов государственности в развивающихся странах тянут за собой целую цепочку проблем, звеньями которой являются террор, беженцы, СПИД и крайняя бедность. До 11 сентября США чувствовали себя в безопасности и могли игнорировать хаос, происходящий в отдаленных районах мира вроде Афганистана, но в результате образования опасного узла из религиозного терроризма и оружия массового уничтожения периферийные когда-то регионы оказались в самом центре всеобщей озабоченности.

Консерваторы никогда не одобряли так называемых «гуманитарных интервенций», предпринятых в 1990-е годы, в частности, в Сомали, на Гаити, в Боснии, Косово и Восточном Тиморе. Либералов же так и не убедили доводы администрации Буша в пользу вторжения в Ирак. Однако за последние 15 лет США либо в целях защиты прав человека, либо из соображений безопасности неоднократно осуществляли интервенции и после окончания холодной войны в среднем примерно раз в два года предпринимали очередную попытку построить какое-то государство. Мы долго отнекивались, но отныне это является фактом. А нам бы следовало освоиться с возложенной на себя миссией, потому что почти наверняка еще не раз появится повод для национального строительства.

Критики этого вида деятельности доказывают: если под ним понимать создание или воссоздание всей совокупности культурных, общественных и исторических связей, объединяющих людей в нацию, то извне этого никогда не получится. На самом деле речь идет о строительстве государства как действующего аппарата, то есть о создании или укреплении таких государственных институтов, как армия, полиция, судебные органы, налоговые службы, центральные банки, система здравоохранения, образования и т. п.

Этот процесс включает в себя две четко разграниченные фазы, и обе — критические. Первая предполагает принятие мер по стабилизации, оказание гуманитарной помощи и ликвидацию последствий катастроф, восстановление инфраструктуры и запуск экономической машины. Вторая фаза разворачивается вслед за завершением процесса стабилизации и предполагает создание самостоятельных политических и экономических институтов, которые в конечном счете позволят обеспечить компетентное демократическое управление и будут способствовать экономическому росту.

Содержание первой из обеих фаз не вызывает вопросов. Несмотря на сопряженные с этой фазой трудности, ее выполнение вполне в пределах возможностей как Соединенных Штатов, так и мирового сообщества в более широком масштабе. (Агентство США по международному развитию, USAID, имеет весьма неоднозначную историю поддержки долговременного экономического роста, но при этом вполне эффективно занимается доставкой гуманитарной помощи.) Вторая фаза, переход к самостоятельному развитию, представляет собой куда более серьезную проблему, а в долгосрочной перспективе она выглядит гораздо более важной. Ключевым здесь является слово «самостоятельное»: до тех пор пока пришедшие извне силы не будут способны оставлять после себя стабильные, легитимные, относительно некоррумпированные государственные институты местного происхождения, они не могут надеяться на возможность «красивого ухода».

Отсутствие дара предвидения

Какие уроки на долгосрочную перспективу мы можем извлечь из накопленного Америкой на сегодняшний день опыта реконструкции в Ираке? Администрацию Буша сурово критиковали за отсутствие адекватного планирования на послевоенный период, но не следует забывать, что национально-государственное строительство по самой своей сути трудноосуществимо. Неожиданный поворот дела не обязательно следствие сбоя в планировании — ведь запастись готовыми решениями проблемы на все случаи жизни невозможно.

Представители администрации настаивают на том, что проделали значительную работу по планированию, но эта их деятельность не получила признание ввиду возникновения непредвиденных обстоятельств. До войны предметом оживленной дискуссии были химическое и биологическое оружие, а также саботаж и пожары на нефтедобывающих объектах. Однако, по всей видимости, иракцы не располагали упомянутыми видами оружия, а в немалой степени благодаря стремительности оккупации (результат военного планирования, при котором упор делался на мобильность и скорость, а не на численность подразделений и резервы) на нефтяных объектах саботажа не было. Еще до войны около 60 % населения Ирака выживало за счет продовольствия, предоставляемого в рамках Всемирной продовольственной программы ООН, и администрация президента без лишней суеты договорилась с этим органом об обеспечении потока продовольствия для всего населения Ирака во время военных действий. Подробные планы имелись на случай серьезного гуманитарного кризиса, включая исход беженцев, подобного тому, который разразился вслед за войной в Заливе в 1991-м, но ничего страшного не произошло.

За что же в таком случае несет ответственность администрация? Самым важным ее упущением было отсутствие планов на случай непредвиденных обстоятельств ввиду возможности почти полного развала иракского государства. Администрация надеялась обезглавить баасистское руководство и обеспечить новым лидерам быстрый приход к власти. Вместо этого рухнули устои правопорядка. По мере того как разбежалась армия, полиция перестала патрулировать улицы, прекратили функционировать правительственные учреждения. Последствия сложившейся ситуации были значительными. Правительственная инфраструктура физически прекратила свое существование, поскольку министерства были разграблены (причем разворованы двери, туалеты, проводка) и подожжены; поиски оружия массового уничтожения были скомпрометированы мародерством в предполагаемых местах их хранения; для многих иракцев первым впечатлением о «свободе» стали повальная преступность и хаос.

Прецеденты, подобные тем, что были созданы в Ираке, имели место и раньше. Наиболее наглядным примером является американская интервенция в Панаме в 1989 году, когда ущерб от грабежей и беспорядков, продолжавшихся несколько дней, составил миллиарды долларов. Могла ли администрация Буша, будь она более дальновидной, предотвратить широкомасштабный хаос в Ираке?

Возможно. Одним из последствий решения осуществить вторжение очень малыми силами (около 150 тысяч солдат) явилось то, что после завершения основных боевых операций наличного воинского контингента оказалось просто недостаточно, чтобы контролировать всю территорию страны. Чтобы решить эту проблему, нужно было наводнить страну войсками. Однако слишком хорошо известно, что боевые подразделения не готовы действовать в условиях гражданских беспорядков и выполнять полицейские функции, нередко они усугубляют ситуацию жестким применением силы. США не располагают специально предназначенными для таких целей общенациональными полицейскими силами. Единственным вариантом выхода из положения после завершения боевых действий мог бы быть ввод миротворческих или полицейских частей вроде итальянских карабинеров, канадских миротворческих подразделений или испанской гражданской гвардии.

Однако не будем спешить с выводом о том, что многосторонний подход мог бы предотвратить грабежи в Ираке. Вспомним, что прежние международные операции по вводу полицейских сил на Гаити, в Сомали, Боснию, Косово были слабо организованы, а сами части — плохо укомплектованы и в большинстве случаев прибывали слишком поздно, когда наиболее острая необходимость в них уже отпала. Маловероятно, чтобы неповоротливые международные силы полиции могли сколько-нибудь более существенно изменить ход событий. Итальянцы в конце концов послали в Ирак своих карабинеров, но те прибыли уже после того, как повальное мародерство пошло на убыль.

Как показывает исследование, проведенное недавно RAND Corporation, в результате предпринятых Америкой за последние 15 лет попыток национально-государственного строительства накоплен значительный опыт решения связанных с этим организационных проблем. Но администрация Буша не сумела воспользоваться накопленным опытом. Наиболее серьезные ошибки в планировании связаны с тем, что организация по послевоенному восстановлению была учреждена в последнюю минуту, что ее не наделили достаточными полномочиями и весь контроль за ее функционированием передали Пентагону, который оказался неспособным к выполнению возложенной на него задачи. В результате эта организация вместо того, чтобы развернуть работу сразу после завершения основных боевых операций, тратила драгоценные недели и месяцы на создание собственной инфраструктуры.

Примерно в августе 2002-го президент Буш подписал приказ, согласно которому был запущен весь механизм военного планирования в связи с предстоящей войной, а к концу года американские войска начали прибывать в район Персидского залива. Но лишь 20 января прошлого года на генерал-лейтенанта в отставке Джея Гарнера были возложены обязанности по координированию работы только что созданного Бюро по восстановлению и гуманитарной помощи (ORHA). У него оставалось меньше двух месяцев для объединения усилий различных американских агентств по планированию, перед тем как 17 марта ORHA было передислоцировано в Кувейт и начались военные действия. В конце января шесть сотрудников ORHA располагались в одном из не оборудованных телефонной связью офисов Пентагона, а всего три месяца спустя в штате ORHA числилось более 700 человек — по любым стандартам впечатляющее достижение институционального строительства. Тем не менее без ответа остается вопрос: коль скоро Госдепартамент, USAID, ЦРУ и Военный колледж сухопутных сил провели детальную разработку планов на послевоенный период, почему же администрация президента не озаботилась сведением воедино их рекомендаций, как только начался процесс планирования военных действий?

Далее, возникла серьезная проблема с субординацией. Гарнер, возглавлявший гуманитарную деятельность в Курдистане после войны в Заливе, был трехзвездным генералом в отставке и потому не мог отдавать приказы четырехзвездному главе Центрального командования вооруженными силами (CENTCOM) Томми Фрэнксу. В середине мая Гарнера сменил высокопоставленный сотрудник международного ведомства в ранге посла, специалист по борьбе с терроризмом Пол Бремер, возглавляющий сейчас Временную коалиционную администрацию, созданную взамен ORHA. Бремер — это более заметная фигура. Он пользовался широкой известностью в политических кругах Вашингтона и был там своим человеком, обладавшим гораздо большим авторитетом, чем Гарнер.

К несчастью, общественность восприняла отставку Гарнера как следствие его спорадических и неорганизованных попыток наладить восстановительный процесс. На самом деле, если учитывать обстоятельства, он проделал потрясающую работу. Администрация Буша с самого начала планировала заменить Гарнера более заслуженным и видным руководителем — так почему же Бремер или другой человек того же калибра не был назначен на эту должность еще до начала войны?

Администрация ссылается на то, что осенью 2002 года не имела возможности заниматься вопросами послевоенного планирования, поскольку в то время еще только добивалась одобрения войны мировым сообществом. Однако в этом утверждении сквозит лицемерие. Президент ясно дал понять, что будет действовать с одобрения или без такового со стороны мирового сообщества, и отправил в Персидский залив войска, не дожидаясь решения ООН. А ведь эти приготовления, как железнодорожные расписания фон Мольтке в июле 1914-го, нельзя было взять и отменить. На самом же деле причиной запоздалого планирования и слабости руководства была разразившаяся осенью 2002 года серия межведомственных войн.

Великая идея — великая баталия

 ΛΛΛ     >>>   

Могла ли администрация буша планирования строительства
политологии Фукуяма Ф. Главенство культуры